看国外城市群如何“大而不臃”

他山之石，可以攻玉。东京、首尔、伦敦这些城市虽然庞大，却不显得“臃肿”。其中的“秘诀”就在于，作为中心城市，它们拥有规划较为完备的“首都圈”。这对于今天的京津冀一体化建设具有借鉴意义。



提起东京、首尔、巴黎这些大都市时，人们的第一反应恐怕就是“大”——虽然庞大，却不显得“臃肿”。这其中的“秘诀”就在于，作为中心城市，它们拥有规划较为完备的“首都圈”。这些周边城市或地区，与中心城市形成了“都市圈”，不仅疏散了中心城市的人口，缓解了交通压力，还与中心城市在功能上形成互补，有效缓解了首都“肥大症”。

    国外城市群如何为核心城市减负

    周边省市与北京协调发展、为首都减轻负担，成为京津冀一体化发展的核心议题之一。其实，国外著名的以首都为核心的城市群如东京都市圈和首尔都市圈，在分散城市功能、为首都“减负”方面，都有许多成功的经验值得借鉴。

    日本通常所谓“首都圈”是指东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县这“一都三县”，狭义上的东京则仅指中心城区的23个区，所谓“首都功能的分散”主要是指从这23个区向外分散。由于城市功能过去主要集中在中心区，东京也曾面临交通拥堵常态化的问题，通勤过程甚至被称为“通勤地狱”。

    为此，东京先后建立了7个“副都心”，有效分散了城市的中心区功能。以著名的新宿副都心为例，这里自1965年开始建设，1991年东京都政府搬迁至此。为了将人口和产业进一步从东京中心区域分散到周围的卫星城市，日本还建设了位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大“新都心”。这些新都心利用原来的工厂旧址或者填海造地搞开发，吸引了不少大企业总部入驻。值得一提的是，“埼玉新都心”分担了东京的部分行政功能。经过十年建设，2000年2月，位于东京的办公机构开始向这里搬迁。进驻这里的行政部门包括法务省、厚生劳动省、防卫省等几乎所有中央省厅的关东地区派驻机构。

    除此之外，20世纪50年代至80年代，日本还在东京等城市圈的郊外大力建设新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千叶新城等都是代表案例。日本还向地方转移国立研究机构，其中最主要的措施是建设“筑波科学城”。

    东京分散首都功能主要是在内部建设“七大副都心”，在外部建设“三大新都心”以及建设新城和筑波科学城等措施来实现的。而在韩国，也有类似的举措。

    二战之后，韩国将城市经济发展重心放在了首都首尔，使首都圈集中了全国半数的人口和七成的经济力量，这不但相对制约了其他地区的发展，人口过度集中、能源紧张、环境污染、交通堵塞等问题也令首尔不堪重负。

    为解决首都地区人口与产业过度集中的问题，同时带动首都周边区域的均衡发展，在1982年，韩国政府就颁布了《首都圈整备规划法》，对首都圈地区进行合理规划。该法规也对韩国首都圈的范围作了界定，包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道地区。密度限制圈主要涉及首尔全市，通过强制性措施限制首尔市人口过密。对工厂、大学等人口集中地点设施的新建、扩建进行总量控制，对一定规模以上的大型建筑物征收拥塞费。位于首尔市南北的京畿道地区和仁川市被划分为成长管理圈，作为缓冲区来缓解首尔市人口过密发展对该域的影响，接受首尔转移出的人口和部分产业。位于首尔市以东的京畿道地区则被划分为自然保护区，作为自然保护带以限制过度的城市开发，并主要用于保护首都圈居民的用水源—汉江流域水系的水质和周边绿地。

    2005年12月，韩国政府再度制定《第三次首都圈整备规划（2006-2020）》。该规划将首都圈分为三种类型区域：成长管理圈、密度限制圈和自然保护圈。韩国首尔大学环境研究生院的柴凝认为，该规划把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化，分摊了首尔过度集中政治、经济、文化的多重职能过度集中带来的压力，增强了圈域内的中心城市据点，从而提高了首都圈的整体竞争力。值得注意的是，在这一大背景下，韩国启用世宗市为行政中心城市，分摊首尔作为首都的行政职能。

    国外城市群的产业分工和功能定位

    京津冀三地各自为政的现象一直深受诟病。新华社天津分社记者刘元旭对此深有感触：“虽然说北京取消了经济中心，但是我感觉京津之间在经济总量方面的竞争一刻也没有停止。天津与河北的竞争更为激烈，包括沿海重化工产业的布局，产业同构化的情况都比较严重。”

    “从数据角度分析，东京的辐射作用是‘扩散’效应，它的增长带动了周边城市的增长；而北京在一定程度上对圈内其他城市产生了‘回流’效应，挤压了它们的发展空间。”北京大学博士雷潇雨这样论述东京与北京的发展路径。

    日本政府曾先后三次实施“城市副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区－副中心－周边新城－邻县中心”的多中心多圈层的城市格局，每个副都心的办公、购物、休闲、观光等功能一应俱全。比如前文提到的以以著名的新宿副都心为例，这里自1965年开始建设，1991年东京都政府搬迁至此。如今，这里高楼林立、银行密集，集中了各种人群和文化，早已成为东京的重要交通枢纽，被称为“华尔街”的翻版，受到全世界的认可。再如位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大“新都心”，它们也利用原来的工厂旧址或者填海造地搞开发，吸引了不少大企业总部入驻。

    美国东北部大西洋沿岸城市群，是以纽约为核心，由波士顿、费城、华盛顿和40多个中小城市共同组成，历经几百年市场经济发育，是世界上首个被认可也是目前实力最强的城市群。中央党校教授陈江生在《纽约都市圈建设的经验和启示》一文中写道，城市间分工协作是波士华（Boswash，由波士顿和华盛顿的地名组合而成）城市群发展的决定性因素。纽约不仅为自己，而且为都市圈中的其他城市提供资金支持，提供从传媒到交通运输等重要的对外联系途径。华盛顿提供政治产品、政治庇护以及和政治政府相关的经济利益。波士顿主要为大家提供高素质的人力资源和智力、技术、思想，其他中心城市更多侧重制造业。陈江生指出，如此的产业分工格局，一方面使各市专注于自己的强项与都市圈外的竞争者比试；另一方面各市互相支持，形成合力。

    在日美等国追求核心城市的“大”的同时，英国伦敦城市群追求的是小城镇的“小而精”——英国伦敦城市群是地域面积最小的世界级城市群，以伦敦-利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇。从20世纪60年代开始，随着家用汽车的普及，英国人口开始大量向小城镇迁移，大中城市周边的卫星城镇迅速兴起。为进一步带动小城镇的发展，英国政府实施了逆城市化行动，将政府部门或其下属机构向小城镇转移。英国政府的行动很快得到公共事业单位的响应，高校等公共事业单位随后开始了迁移。英国大企业总部落户小城镇也渐成趋势，英国泰晤士水公司总部落在斯文登小城，英国燃气公司总部设在了温莎小镇。

   

韩国政府多次进行综合规划，推动首尔都市圈建设。首尔都市圈规划的重点是将首都圈内的城市功能进行分流，并制定相关法规，引导部分首尔城市职能外移。正如前文所言，位于首尔市南北的京畿道地区和仁川市被划分为成长管理圈，作为缓冲区来缓解首尔市人口过密发展对该域的影响，接受首尔转移出的人口和部分产业，并进行适当的产业开发和城市开发，使周边地区经济得到了发展。在城市功能进行分流的过程中，政府对从首都迁移出去的企业实行一定的税收减免政策，用税收杠杆刺激工业布局的调整。工业外迁以后，首尔的城市定位于集中发展更为专业化、创新性的金融、艺术、文化、科研等高端服务业。此外，韩国把行政部门迁移到世宗市是中央和地方均衡发展的象征，可将集中在首都地区的人口和各种城市功能分散到这里，同时把世宗发展成为在教育、文化、交通、福利等领域的领先城市，有力带动了落后地区的发展。

    正如国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河所言，京津冀三地之间的产业布局和资源要素配置一定要差异化，不能什么来钱，就做什么。北京和天津要坚决向周边转移一批产业。不适合的产业一定要转移，不要觉得这一块有GDP，转移了就损失了。比如，北京和天津重型加工的零部件生产就应该转移。研发总部可以设在大城市，但是零部件生产不应该在城市里。一些农副产品加工业，包括一些拥有几十万头猪、几十万头牛的大型养殖场等，都不应该在城里。在日本以及我国台湾地区，大型的养殖场都不允许放置在城市里面。 （来源：半月谈）

权力集中，城市拥堵。权力分散，城市畅通。.